About the author(s):
Eugénie Duss is a Research Fellow at the Academy of International Humanitarian Law and Human Rights.
[French version below]
Acknowledgement: The author would like to express her sincere gratitude to Dr. Pauline Lesaffre for reviewing this piece. Her insightful feedback and expertise were instrumental in improving the accuracy of this blog post.
Disclaimer: The author has used AI-driven tools, such as Grammarly, for language editing and grammar correction. The author, however, takes full responsibility for the accuracy and integrity of the content.
Introduction
Proxy warfare – also referred to as ‘indirect intervention’ (here, para 209) and broadly defined as the indirect action of a foreign State through an internal faction (Kolb, 184) – was a defining feature of the Cold War and, owing to its widespread use during that period, is often closely associated with it. However, armed conflicts by proxy have recurred throughout history and persist in contemporary international relations.
Compared with high-intensity interstate armed conflicts unfolding in regions such as Eastern Europe or the Middle East, armed conflicts by proxy may appear to constitute a lesser evil, as well as a somewhat outdated phenomenon. Nevertheless, they remain a key feature of today’s armed conflicts, with states repeatedly blaming other states for using insurgents as proxies (e.g. recent Pakistani allegations against India regarding the Islamabad bombing). They may also overlap with high-intensity direct confrontation between states, as observed in Ukraine with Donetsk and Luhansk self-proclaimed ‘republics’ (e.g., OSCE first Moscow Mechanism report for Ukraine, 5) or, more recently, in the conflict pitting Iran notably against Israel and the United States, with Hezbollah and Iraqi Shia militias among other often depicted as Iran’s proxies.
Not all armed conflicts by proxy would challenge public international law (PIL), in particular international humanitarian law (IHL), to the same extent. In some instances, notably when a foreign state only provides support to a local armed actor, proxy warfare primarily raises concerns under jus ad bellum or State responsibility. In other cases, armed conflicts by proxy also affect the classification of the conflict and, consequently, the applicable IHL and its addressees. This is notably the case where a State (the sponsor) not only supports an organised armed group (the proxy) fighting another State (the target), but also exercises a degree of control over that group. Since the landmark Tadi? decision (Appeal Chamber, Merits, paras 88-145), when an organised armed group fighting a state is under another state’s overall control, the conflict is considered as internationalised in its entirety; accordingly, the law of international armed conflicts (LOIAC) should apply, including to the proxy, which is often the only actor directly engaged against the target on the ground. While such reasoning is logically and legally sound in theory or before a tribunal, it gives rise to significant conceptual and practical challenges when applied in practice, when the conflict is ongoing.
These challenges – both general and specific – are explored in greater depth in the author’s book, Proxy warfare et droit international humanitaire: quel droit s’applique à qui ?, and are only briefly outlined here. The blog symposium will subsequently feature contributions from several IHL experts, each offering distinct perspectives and analyses of some of the specific challenges that proxy wars pose to IHL.
General Challenges
First, with very few exceptions, no actor taking part in an international armed conflict (IAC) by proxy has acknowledged acting in such capacity (Zamir, 125 and 129-34). To date, Georgia is the only state to have explicitly acknowledged participating in an IAC by proxy, on the basis of Russian control over the Abkhaz and South Ossetian separatists. Similarly, Ukraine has considered that the Donetsk and Luhansk regions were occupied by Russia since 2014 (e.g. OSCE first Moscow Mechanism report for Ukraine, Annex: Comments by Ukraine, 2), yet it has not formally classified the conflict pitting Ukraine against the authorities of the self-proclaimed ‘republics’ as international. In other words, there is no clear instance of the practical application of the Tadi? doctrine by all the belligerents to an ongoing armed conflict. This prompts some scholars to consider it a ‘dead letter’.
Nevertheless, international criminal courts and tribunals have applied the overall control criterion (e.g. here, paras 100-1 and 122-3, and here, para 541), and a growing number of commentators and actors – including the International Committee of the Red Cross (ICRC) (here, para 271) – have advocated for the internationalisation of armed conflicts on the basis of overall control. Yet, in practice, it remains exceedingly difficult to establish whether a given organised armed group is under the overall control of a state in such circumstances. Likewise, the likelihood that the belligerents will agree to apply the corresponding legal framework remains very low.
Second, although conflict classification and state responsibility have been extensively addressed in the context of proxy warfare, several controversies persist, particularly with regard to state responsibility. In particular, holding the sponsor accountable for the conduct of its proxy has been heavily debated. The International Court of Justice (e.g. here, paras 402-7), along with the majority view (e.g. Hathaway et al., 555-61), rejects the attribution of a proxy’s conduct to the sponsor on the basis of overall control, while nevertheless accepting that such a degree of control may suffice to internationalise the conflict. Others, including the ICRC (here, para 271-3) and the present author, argue that the threshold of control should apply for both classification and attribution purposes, in order to avoid any legal gap, and generally advocate for the adoption of the overall control test.
Conversely, the question of the applicable IHL and its addressees has received comparatively limited attention. Only a small number of authors have sought to determine precisely how IHL applies to IACs by proxy (e.g. Gal, 72-5), while international criminal tribunals have focused on criminalised rules of IHL. Yet, from the perspective of applicable IHL, the classification of a situation as either an IAC or a non-international armed conflict (NIAC) is decisive. Logically, the LOIAC should apply to all belligerents, including the proxy; resorting to the overall control test to classify a conflict as international as a whole, only to revert to the bilateral approach when determining the applicable IHL (as suggested, for instance, by Clapham) would amount to an unnecessary detour.
While applying the LOIAC is logically and legally sound, organised armed groups usually operate in NIACs and are therefore bound by the law of NIAC (LONIAC). Further, the LOIAC has been designed to apply to states, as IACs are traditionally understood as interstate conflicts. Accordingly, it cannot be applied automatically without due consideration of both the capacities of armed groups and the specific characteristics of IACs by proxy. Armed groups generally lack the material and institutional capabilities of states; IACs by proxy are often conducted on the territory of the target; membersof proxy forces often share the nationality of the adversary; and the sponsor is typically absent from the battlefield. Applying the LOIAC, particularly to the relationship between the target and the proxy, without any adaptive effort would undermine the protective function of this body of law but also its practical relevance.
However, such adaptive efforts cannot stand alone; they must be grounded in the rules of PIL governing the interpretation and modification of international obligations, respect the separation between jus in bello and jus ad bellum, and comply with the principle of equality of belligerents. Moreover, determining the applicable body of IHL does not, in itself, suffice to identify its addressees. In particular, while the LOIAC undoubtedly binds states, organised armed groups are generally subject to the LONIAC. It is therefore necessary to assess in what capacity the proxy group could be bound by the same body of rules as states: whether as a party to the IAC, by virtue of its belonging to the sponsor, or on the grounds that it operates as a de facto organ or agent of that state.
These general challenges lie at the core of the author’s book, which seeks to identify solutions enabling the practical application of the LOIAC to armed conflicts by proxy. These solutions are subsequently tested against the principal domains of the LOIAC – namely, the conduct of hostilities, deprivation of liberty in relation to the conflict, and military occupation – in order to assess their operational viability. In doing so, several specific challenges have been identified. Some of them are briefly introduced below.
Some Specific Challenges
If we accept the assimilation of overall control to belonging as a solution to the general challenge of the binding nature of the LOAIC for the proxy – an approach adopted in the Tadi? decision (Appeal Chamber, Merits, para 92) and supported by the present author despite its broad rejection in the literature (e.g. Del Mar, 115-21 and, Cameron and Chetail, 393-4 and 400-1) – then a series of specific challenges follow.
First, if the proxy belongs to its sponsor under Article 4(A)(2) of the Third Geneva Convention (1949) and, arguably, forms part of the irregular armed forces of its sponsor under Article 43(1) of the Additional Protocol I (1977), this means that both ‘fighting’ members of the proxy and soldiers of the target may benefit from the prisoners of war status and treatment, should they fulfil the other requirement(s). However, the application of the rules governing the status and treatment of prisoners of war, one of the two undisputed remaining differences between the LOIAC and LONIAC, is not without difficulty in this context, whether for political or material reasons.
Second, treating the proxy as belonging to its sponsor also calls into question the adequacy of existing legal categories under IHL, notably when applied to ambiguous actors or structures such as private military and security companies or the opaque Wagner Group.
Third, if the proxy is assimilated to the irregular armed forces, and therefore an agent, of its sponsor, this means that the Arms Trade Treaty (ATT) would not apply to the arms transfer by the sponsor to its proxy, since Article 2(3) ATT excludes ‘the international movement of conventional arms by, or on behalf of, a State Party for its use provided that the conventional arms remain under that State Party’s ownership’. Conversely, rejecting that the proxy belongs to its sponsorand, therefore, acts as an agent of the latter, results in any transfer of weapons to the proxy being covered by all of the ATT’s obligations on export.
Finally, if one accepts that IACs by proxy exist, the unavoidable consequence is that military occupations by proxy may also arise. As military occupation constitutes the other of the two uncontroversial remaining differences between the LOIAC and LONIAC, occupation by proxy poses several challenges to IHL.
Occupation by proxy raises the issue of the relevant degrees of control and their implications. Given that a territory must be placed under effective control (e.g. here, para 301-4) in order to qualify as occupied, it could be argued that the proxyexercising effective territorial control must itself be under the effective control of its sponsor. However, requiring that the proxy be effectively controlled by its sponsor is inconsistent with conceiving the conflict as internationalised as a whole when the organised armed group is under the overall control of another state: military occupation is one of the three main types of IACs. This would also deprive the inhabitants of the territory of the protection of the law of military occupation. Additionally, since territorial control is a prerequisite for the application of Additional Protocol II (1977), a further question arises: are both forms of control of the same intensity, and what does that imply?
Even when conceptual difficulties are eventually settled – including which actor, between the proxy and the sponsor, acts as the occupying power and what the counterpart’s role is – practical challenges persist. In particular, the relationship between formal legal obligations and actual capacity, which the author addressed in abstract terms in her book, calls for a more operationally grounded approach that takes into account the diversity of factual situations that may arise in cases of occupation by proxy, in particular, whether the sponsor is present on the ground, and allocates responsibilities between the proxy and the sponsor accordingly.
Conclusion
This brief overview highlights that classifying the armed conflict as international when the proxy is placed under its sponsor’s overall control presents numerous difficulties. Many of these issues are discussed in the author’s book. Still, diverging views persist and continue to enrich the legal debate, both here and elsewhere. Additionally, other difficulties remain and might challenge the relevance of the concept of IACs by proxy under IHL as such. Nevertheless, given that the criterion of overall control for conflict classification is widely recognised today by international bodies and scholars, one must ensure that such a legal concept does not compromise the effectiveness of IHL. This was and remains the central concern of the author’s book.
—
Remerciements : L’auteure tient à exprimer sa sincère gratitude à Dr Pauline Lesaffre et à M. Guillaume Guez Maillard pour leur relecture de cette contribution. Leurs remarques pertinentes et leur expertise ont été déterminantes pour améliorer la qualité de ce blog, tant sur le fond que sur la forme.
Introduction
Le proxy warfare – également appelé « intervention indirecte » (ici, par. 209) et défini de manière large, comme l’action indirecte d’un État étranger par l’intermédiaire d’une faction interne interposée (Kolb, 184) – est souvent associé à la guerre froide, période durant laquelle il s’est largement répandu. Toutefois, les conflits par proxy ont traversé l’histoire et persistent dans les relations internationales contemporaines.
À première vue, comparés aux conflits armés interétatiques de haute intensité qui se déroulent notamment en Europe de l’Est ou au Moyen-Orient, les conflits par proxy peuvent sembler constituer un moindre mal, voire un phénomène quelque peu dépassé. Ils demeurent néanmoins un trait essentiel des conflits armés contemporains, les États accusant régulièrement d’autres États d’utiliser des insurgés comme proxy, à l’image des récentes allégations pakistanaises contre l’Inde au sujet de l’attentat d’Islamabad. Ils sont aussi susceptibles de se superposer à une confrontation directe de haute intensité entre États, comme on l’a observé en Ukraine avec les « républiques » autoproclamées de Donetsk et de Louhansk, (voir, par exemple, premier rapport du Mécanisme de Moscou de l’OSCE sur l’Ukraine, 5) ou, plus récemment, dans le conflit opposant notamment l’Iran à Israël et aux États-Unis, où le Hezbollah et les milices chiites irakiennes parmi d’autres sont souvent décrits comme agissant comme proxy de l’Iran.
Tous les conflits par proxy ne mettent pas le droit international public (DIP), en particulier le droit international humanitaire (DIH), à l’épreuve de la même manière. Dans certains cas, notamment lorsqu’un État étranger se limite à apporter un soutien à un acteur armé local, les conflits par proxy soulèvent principalement des préoccupations au regard du jus ad bellum ou de la responsabilité de l’État. Dans d’autres cas, les conflits par proxy ont également une incidence sur la classification du conflit et, par conséquent, sur le DIH applicable et ses destinataires. Tel est notamment le cas lorsqu’un État (le sponsor) non seulement soutient un groupe armé organisé (le proxy) qui combat un autre État (la cible), mais exerce également un certain degré de contrôle sur ce groupe. Depuis le célèbre arrêt Tadi? (Chambre d’appel, fond, par. 88-145), lorsqu’un groupe armé organisé combattant un État se trouve sous le contrôle global d’un autre État, le conflit est considéré comme internationalisé dans son ensemble. Le droit des conflits armés internationaux (DCAI) devrait donc s’appliquer, y compris au groupe proxy, qui est souvent le seul acteur à affronter directement l’État cible sur le terrain. Si ce raisonnement est logique et juridiquement cohérent en théorie ou devant un tribunal, son application pratique, alors que le conflit fait encore rage, soulève d’importants défis conceptuels et opérationnels.
Ces défis, tant généraux que spécifiques, sont examinés plus en détail dans l’ouvrage de l’auteure, Proxy warfare et droit international humanitaire : quel droit s’applique à qui ?, et ne sont que brièvement exposés ici. Dans le cadre de ce Symposium, plusieurs experts proposeront des perspectives et des analyses complémentaires sur certains des défis spécifiques que les conflits par proxy posent au DIH.
Défis généraux
Premièrement, à de très rares exceptions près, aucune partie prenante à un conflit armé international (CAI) par proxy n’a expressément reconnu agir en cette qualité (Zamir, 125 et 129-34). À ce jour, la Géorgie est le seul État à avoir expressément reconnu participer à un CAI par proxy, sur la base du contrôle exercé par la Russie sur les séparatistes abkhazes et sud-ossètes. De façon similaire, l’Ukraine a considéré que les régions de Donetsk et de Louhansk étaient occupées par la Russie depuis 2014, (voir, par exemple, premier rapport du Mécanisme de Moscou de l’OSCE pour l’Ukraine, Annexe : Commentaires de l’Ukraine, 2) sans toutefois avoir formellement qualifié d’international le conflit opposant l’Ukraine aux autorités des « républiques » autoproclamées. Autrement dit, il n’existe aucun exemple d’application concrète de la théorie Tadi? par l’ensemble des belligérants d’un conflit armé en cours. Cela a conduit certains auteurs à considérer que cette théorie est restée « lettre morte ».
Il reste que les juridictions pénales internationales ont appliqué le critère du contrôle global (voir, par exemple, ici, par. 100-1 et 122-3, et ici, par. 541), et un nombre croissant d’auteurs et d’acteurs, dont le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) (ici, par. 271), ont plaidé en faveur de l’internationalisation des conflits armés sur la base du contrôle global. En pratique, il demeure toutefois extrêmement difficile d’établir si un groupe armé organisé donné se trouve sous le contrôle global d’un État dans de telles circonstances. De même, la probabilité que les belligérants acceptent d’appliquer le cadre juridique correspondant reste très faible.
Deuxièmement, bien que la classification des conflits et la responsabilité internationale de l’État aient été largement traitées dans le contexte du proxy warfare, plusieurs controverses persistent, tout particulièrement en ce qui concerne la responsabilité internationale de l’État. En particulier, la possibilité de tenir l’État sponsor responsable de la conduite de son groupe proxy a fait l’objet de débats nourris. Tant la Cour internationale de Justice (voir, par exemple, ici, par. 402-7) que l’opinion majoritaire (voir, par exemple, Hathaway et al., 555-61) refusent qu’on puisse attribuer à l’État sponsor la conduite d’un groupe proxy sur la base du contrôle global, tout en admettant néanmoins qu’un tel degré de contrôle puisse suffire à internationaliser le conflit. D’autres, dont le CICR (ici, par. 271-3) et la présente auteure, soutiennent que le degré de contrôle devrait être le même aux fins de classification et d’attribution, afin d’éviter tout vide juridique, et plaident généralement pour l’adoption du critère du contrôle global.
À l’inverse, la question du DIH applicable et de ses destinataires a reçu une attention comparativement limitée. Seul un petit nombre d’auteurs ont cherché à déterminer précisément comment le DIH s’applique aux CAI par proxy (voir, par exemple, Gal, 72-5), tandis que les juridictions pénales internationales se sont concentrées sur les règles criminalisées du DIH. Or, du point de vue du DIH applicable, la classification d’une situation comme CAI ou comme conflit armé non international (CANI) est décisive. Logiquement, le DCAI devrait s’appliquer à l’ensemble des belligérants, y compris le groupe proxy. Recourir au critère du contrôle global pour qualifier un conflit d’international dans son ensemble, pour revenir ensuite à l’approche bilatérale afin de déterminer le DIH applicable (comme suggéré, par exemple, par Clapham), constituerait, somme toute, un détour inutile.
Si l’application du DCAI est logique et juridiquement cohérente, les groupes armés organisés opèrent généralement dans des CANI et sont donc liés par le droit des CANI (DCANI). En outre, le DCAI a été conçu pour s’appliquer aux États, les CAI étant traditionnellement compris comme des conflits interétatiques. Le DCAI ne peut donc être appliqué automatiquement sans tenir dûment compte à la fois des capacités des groupes armés et des caractéristiques propres aux CAI par proxy. Les groupes armés ne disposent généralement pas des capacités matérielles et institutionnelles des États. Les CAI par proxy sont souvent menés sur le territoire de l’État cible. Les membres du groupe proxy partagent souvent la nationalité de l’adversaire, et l’État sponsor est généralement absent du champ de bataille. Appliquer le DCAI, en particulier à la relation entre l’État cible et le groupe proxy, sans aucun effort d’adaptation compromettrait la fonction protectrice de ce corpus juridique, ainsi que sa pertinence pratique.
Toutefois, de tels efforts d’adaptation doivent être fondés sur les règles du DIP régissant l’interprétation et la modification des obligations internationales, respecter la séparation entre le jus in bello et le jus ad bellum, et se conformer au principe de l’égalité des belligérants. De plus, déterminer le DIH applicable ne suffit pas, en soi, à identifier ses destinataires. En particulier, si le DCAI lie indubitablement les États, les groupes armés organisés sont généralement soumis au DCANI. Il est donc nécessaire d’évaluer en quelle qualité le groupe proxy pourrait être lié par le même régime juridique que les États, que ce soit en tant que partie au CAI, en raison de son appartenance à l’État sponsor, ou au motif qu’il agit comme un organe ou agent de facto de cet État.
Ces défis généraux sont au cœur de l’ouvrage de l’auteure, qui vise à identifier des solutions pratiques pour l’application du DCAI aux conflits armés par proxy. Ces solutions sont ensuite testées à l’aune des principaux volets du DCAI – à savoir la conduite des hostilités, la privation de liberté en relation avec le conflit, et l’occupation militaire – afin d’en évaluer la viabilité opérationnelle. Plusieurs défis spécifiques, identifiés dans ce cadre, sont brièvement présentés ci-dessous.
Quelques défis spécifiques
Si l’on accepte l’assimilation du contrôle global à l’appartenance comme solution au défi général du caractère obligatoire du DCAI pour le groupe proxy, une approche par ailleurs adoptée dans l’arrêt Tadi? (Chambre d’appel, fond, par. 92) et encouragée par l’auteure malgré son large rejet dans la doctrine (voir, par exemple, Del Mar, 115-21 et Cameron et Chetail, 393-4 et 400-1), une série de défis spécifiques en découle.
Premièrement, si le groupe proxy appartient à son sponsor au sens de l’article 4(A)(2) de la troisième Convention de Genève (1949) et fait partie, potentiellement, des forces armées irrégulières de l’État sponsor au sens de l’article 43(1) du Protocole additionnel I (1977), cela a pour conséquence que tant les membres « combattants » du groupe proxy que les soldats de l’État cible peuvent bénéficier du statut et du traitement de prisonnier de guerre, pour autant qu’ils remplissent les autres conditions requises. Toutefois, l’application des règles régissant le statut et le traitement des prisonniers de guerre, l’une des deux principales différences qui subsistent entre le DCAI et le DCANI, n’est pas sans poser des difficultés dans ce contexte, que ce soit pour des raisons politiques ou matérielles.
Deuxièmement, le fait de traiter le groupe proxy comme appartenant à son sponsor questionne également l’adéquation des catégories juridiques existantes du DIH, notamment lorsqu’elles sont appliquées à des acteurs ou structures ambigus, tels que les entreprises militaires et de sécurité privées ou l’opaque groupe Wagner.
Troisièmement, si le groupe proxy est assimilé aux forces armées irrégulières, et donc à un agent, de l’État sponsor, il en découle que le Traité sur le commerce des armes (TCA) ne s’appliquerait pas au transfert d’armes par l’État sponsor au groupe proxy, puisque l’article 2(3) du TCA exclut le « transport international par tout État Partie ou pour son compte d’armes classiques destinées à son usage, pour autant que ces armes restent sa propriété ». À l’inverse, refuser que le groupe proxy appartienne à son sponsor et agisse donc comme son agent a pour conséquence que tout transfert d’armes au groupe proxy serait couvert par l’ensemble des obligations du TCA relatives à l’exportation.
Enfin, si l’on admet que les CAI par proxy existent, il faut alors accepter que des occupations militaires par proxy puissent également survenir. Or, puisque l’occupation militaire constitue la seconde différence majeure qui subsiste entre le DCAI et le DCANI, l’occupation par proxy pose plusieurs défis au DIH.
L’occupation par proxy soulève la question des degrés de contrôle pertinents et de leurs implications. Dès lors qu’un territoire doit être placé sous contrôle effectif (voir, par exemple, ici, par. 301-4) pour être qualifié d’occupé, il pourrait être exigé que le groupe proxy qui contrôle effectivement le territoire se trouve lui-même sous le contrôle effectif de l’État sponsor. Toutefois, demander que le groupe proxy soit effectivement contrôlé par son sponsor est incompatible avec l’idée que le conflit est internationalisé dans son ensemble lorsque le groupe armé organisé se trouve sous le contrôle global d’un autre État, l’occupation militaire étant l’un des trois principaux types de CAI. Cela priverait également les habitants du territoire de la protection du droit de l’occupation. En outre, puisque le contrôle territorial constitue l’une des conditions à l’application du Protocole additionnel II (1977), une question supplémentaire se pose : ces deux formes de contrôle s’équivalent-elles et qu’est-ce que cela implique ?
Même lorsque les difficultés conceptuelles sont levées – notamment celle de savoir quel acteur, entre le groupe proxy et l’État sponsor, agit comme puissance occupante et quel rôle revient à l’autre acteur – des difficultés pratiques subsistent. En particulier, la relation entre obligations juridiques formelles et capacité concrète, que l’auteure a abordée de manière abstraite dans son ouvrage, appelle une approche davantage ancrée dans la pratique opérationnelle. Celle-ci devrait tenir compte des diverses manifestations que peut revêtir l’occupation par proxy, en particulier la présence ou non de l’État sponsor sur le terrain, afin de répartir les responsabilités entre le groupe proxy et l’État sponsor en conséquence.
Conclusion
Ce bref aperçu montre que la qualification d’un conflit armé comme international lorsque le groupe proxy est placé sous le contrôle global de l’État sponsor soulève de nombreuses difficultés. Plusieurs de ces questions sont analysées dans l’ouvrage de l’auteure. Par ailleurs, les controverses persistent et continuent d’enrichir le débat juridique, ici comme ailleurs. D’autres difficultés subsistent et pourraient remettre en cause la pertinence même du concept de CAI par proxyen DIH. Néanmoins, dès lors que le critère du contrôle global aux fins de classification des conflits est aujourd’hui largement reconnu par les institutions internationales et la doctrine, il convient de veiller à ce qu’un tel concept juridique ne compromette pas l’effectivité du DIH. Tel était, et tel demeure, l’objectif central de l’ouvrage de l’auteure.