About the author(s):
Marco Sassòli is an honorary professor at the University of Geneva.
[French version below]
Introduction
This blog on armed groups and international law by definition refers most often to international humanitarian law (IHL) of non-international armed conflicts (NIACs). One of the rare instances in which armed groups (or their members) must respect, under the Tadic theory (Appeal Chamber, Merits, paras 88-145), IHL of international armed conflicts (IACs) is proxy warfare, i.e. when the armed group fighting against a State (hereafter the territorial State, although the fighting may also occur elsewhere) is under overall control of another State (hereafter: the controlling State). This is sound in legal theory and logic. However, it raises legal questions and even more practical problems for those who actually fight in such an armed conflict. This is what Eugénie Duss deals with in her book. Some will diminish the practical importance of this problem because IHL of IACs and of NIACs become increasingly similar, through alleged customary rules. This contribution deals with one of the uncontroversially remaining differences: prisoner of war (POW) status and treatment, both for members of the proxy armed group and for members of the armed forces of the territorial State against which it is fighting. Here, Eugénie Duss has found particularly innovative solutions permitting to apply IHL of IACs in practice.
Members of the armed forces of the territorial State in the power of the proxy armed group
Legally, members of the armed forces of the territorial State who have fallen into the power of the proxy armed group are not in the power of the group but in that of the controlling State.
Many rules of Geneva Convention III protecting POWs are typically addressed to States (in our case, the controlling State) and not to its armed forces. Eugénie Duss correctly considers that even in proxy warfare, the controlling State is therefore the detaining power. However, she concedes that the proxy armed group and its members must also be considered as addressees of the Convention, primarily because the proxy armed group forms part of the sponsoring State’s armed forces, and secondarily by virtue of the principle of effectiveness or because their conduct is attributable to the controlling State under the general regime of international State responsibility (pp. 211-212).
When it comes to the treatment of POWs required by Convention III, the premise that the POWs held by the proxy armed group are interned by the controlling State encounters some conceptual and practical problems, for which Eugénie Duss finds practically convincing solutions (pp. 216-253). While the practical challenges depend on both the human and the financial resources of the proxy armed group, as well as its territorial control, conceptual problems arise in light of several rules of Convention III, such as the requirements that POW camps are put under the immediate authority of an officer belonging to the regular armed forces of the detaining power or that POW trials must be conducted by a military tribunal of the detaining power according to the laws applicable to soldiers of the detaining power. In such cases, the only solution is to accept the proxy armed group as a reference and to adapt the content of the rules when they are not realistic. Beyond that, difficulties of a proxy armed group to apply the Convention can be solved in different ways: many rules foresee only obligations of means; a sliding scale of obligations (adapted to the actual capacities of the group), as suggested for non-State armed groups in the context of NIACs, could be also applied to a proxy armed group; the possibility and obligation to release POWs in case the proxy armed group is unable to comply with the minimum guarantees; the substitution of the proxy armed group by an impartial humanitarian body; and adopting the situation of the members of the proxy armed group as the benchmark for the assimilation principle (under which POWs must be treated in many respects like the soldiers of the detaining power).
Finally, when it comes to the repatriation of members of the armed forces of the territorial State once active hostilities in the IAC have ceased (because the controlling State has no more overall control) but continue in a NIAC between the territorial State and the armed group that is no longer a proxy, Eugénie Duss continues her realistic approach (pp. 260-261) by not requiring their repatriation and even switching the IHL applicable to their treatment to that of NIACs (in clear contradiction to the letter of Convention III).
Members of the armed group in the power of the territorial State
Under the principle of equality of the belligerents before IHL, members of the proxy armed group who must comply under the Tadic theory with IHL of IACs, including Convention III, should also benefit from that law. This corresponds to a fundamental requirement of fairness and increases the chances that the proxy armed group will respect IHL of IACs. However, to confer to such members, if interned by the territorial State, POW status raises three main questions: (1) do members of the proxy armed group “belong” to the controlling State? (2) Are nationals of the detaining power excluded from POW status? (3) Who belongs to the proxy armed group?
A member of the proxy armed group benefits from POW status under Article 4(A)(2) of Convention III subject to certain conditions. First, the group must “belong” to the controlling State (or, under Protocol Additional I, be subject to a command responsible to the controlling State – which may or may not be the same requirement). Second, it must comply with the famous four conditions of Art. 4(A)(2). What the requirement of “belonging” under the Convention implies is controversial. Eugénie Duss correctly agrees with those who argue that tacit agreement suffices and that it exists as long as the government (in our case of the controlling State) does not reject an armed group’s claim that it is fighting on the State’s behalf (pp. 92-95 and 137-140). This does, however, not solve the problem in our case. Neither the controlling State nor the proxy armed group will admit that such a link exists. Eugénie Duss overcomes this obstacle by arguing that the controlling State cannot deprive persons, by statements, from the protection they benefit from according to the actual situation, and that a facade refusal to recognize their role should not count (pp. 100-101; 178-182). This is in line with the general philosophy of IHL. Nevertheless, contrary to this philosophy, combatant and POW status depends on the will of the State to which the beneficiary belongs. The latter may at any time exclude him or her from its armed forces and thus deprive them of combatant and POW status. Eugénie Duss replies that the controlling State can do so – like a State concerning a soldier – by no longer controlling the group but not merely by denying that the group is fighting for the State (p. 100).
Under the text of the Convention, nationality does not matter for POW status. Nevertheless, the majority of courts and scholars excludes nationals of the detaining power from POW status and even the minority view, attributing them POW status, allows their prosecution for treason. To overcome this problem, Eugénie Duss replaces nationality by allegiance (pp. 188-189, as the Tadic decision (Appeals Chamber, Merits, paras 163-169) does for protected civilians). Second, she objects to the very idea that nationality of the detaining power deprives an individual of POW status. At least in proxy warfare it is a logical consequence of its classification as IAC to replace nationality of the territorial State with adversity to that State demonstrated through fighting for the controlling State (pp. 190-191).
Even if the proxy armed group is considered as belonging to the controlling State, the question arises who belongs to that group. It is much more difficult to determine who belongs to an armed group than to identify who belongs to governmental armed forces. As suggested by the ICRC for targeting purposes, mainly in NIACs (Interpretive Guidance on Direct Participation in Hostilities, pp. 33-35) but for irregular forces even in IACs (ibid., p. 27), Eugénie Duss uses, even for POW status determination purposes, the criterion of a continuous combat function.
Once it is determined that members of a proxy armed group are POWs, their treatment according to Convention III raises some additional problems. Concerning the obligation to repatriate POWs at the close of active hostilities, the letter Convention III would require such POWs to be “repatriated” to the controlling State at the close of active hostilities, which does not seem appropriate for most of them, because it would allow the territorial State to deport all rebels. If the IAC ends but a NIAC goes on, Eugénie Duss does, as in the case of government soldiers interned by the proxy, not require repatriation, but requires in this case continuing application of Convention III (p. 260).
For the rest, many rules of Convention III on the treatment of POWs refer to the consent (Arts. 63 (3) , 71 and 100 (2)) of, decisions of, agreements with, or transmission of information, in particular, (Arts 21(3), 43, 61, 62, 63, 66, 69, 94, 123(2)) to the power on which the POW depends, which is legally the controlling State. It seems inappropriate to give those functions to the controlling State, which will necessarily deny that the POWs depend on it. However, it is also unrealistic, and contrary to the idea of an IAC, that the territorial State must consult, inform or notify the proxy armed group. Eugénie Duss desperately tries to suggest solutions for this dilemma (pp. 249-252; see also here). In any case, if the power on which the POWs depend does not react, consent or conclude an agreement, the Convention offers a default regime.
Conclusion
The Tadic approach corresponds to legal logic. When applied in practice to proxy warfare, it raises, however, legal and practical problems. The fact that the proxy and the controlling State – by definition – deny control (p. 25) is only part of the problem. Even a proxy willing to apply IHL of IACs will confront serious difficulties. Through a sometimes very innovative interpretation, Eugénie Duss has shown that it is possible to respect most of the requirements of Convention III (although not its letter).
Nevertheless, I wonder whether the applicability of IHL applicable to IACs is unrealistic and, therefore, erroneous in such a situation. Is this a further example of a theory developed by an international criminal tribunal, after the facts, on IHL issues to facilitate conviction of an accused? Can such standards be applied during the conflict, as they must if they belong to IHL?
If this is not the case, they should be abandoned (see also here). Indeed, unrealistic rules do not protect anyone; they undermine the credibility and, therefore, the protective force of the entire IHL regime with the fighting parties. Whether Convention III should be applied, as suggested by Eugénie Duss, or whether the Tadic theory should be abandoned in an essential part – leaving IHL applicable to NIACs to govern the rights and obligations of (members of) the proxy (as suggested by Andrew Clapham) – remains an open question. In this respect, it is telling that Eugénie Duss has frequently to find realistic solutions for both the territorial State and even more for the proxy armed group by applying by analogy rules and suggestions by the ICRC made for NIACs. They are nuanced and realistic, but this undermines, at least during the armed conflict, when IHL applies, the very starting point of the Tadic theory.
That proxies should not exist and be discouraged cannot be an argument in this discussion. Indeed, the very essence of IHL is that it applies to a situation, namely armed conflict, which should not exist and should be discouraged.
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Introduction
Ce blog consacré aux groupes armés et au droit international fait le plus souvent référence, par définition, au droit international humanitaire (DIH) applicable aux conflits armés non internationaux (CANI). L’un des rares cas dans lesquels les groupes armés (ou leurs membres) doivent respecter, selon la théorie Tadic (Chambre d’Appel, Fond, para. 88-145), le DIH des conflits armés internationaux (CAI) est celui de la guerre par « proxy » ou par groupe armé non étatique interposé, c’est-à-dire lorsqu’un groupe armé luttant contre un État (ci-après : État cible, qui est souvent mais pas toujours l’État sur le territoire duquel le conflit se déroule) est placé sous le contrôle global d’un autre État (ci-après : État sponsor). Appliquer le DIH qui régit les CAI à de tels conflits est conforme à la théorie et à la logique juridiques. Cependant, une telle application suscite des questions juridiques et, plus encore, des problèmes pratiques pour celles et ceux qui mènent effectivement les combats dans un tel conflit armé. C’est ce dont traite Eugénie Duss dans son ouvrage. Certains minimiseront l’importance pratique de ce problème, car le DIH des CAI et des CANI se rapprochent de plus en plus, en raison de règles coutumières présumées. Cette contribution traite de l’une des différences qui subsistent sans controverse entre ces deux types de conflits : le statut et le traitement des prisonniers de guerre (PG), tant pour les membres du groupe armé « proxy » que pour les membres des forces armées de l’État cible. Eugénie Duss a trouvé pour ces cas des solutions particulièrement innovantes permettant l’application concrète du DIH des CAI.
Membres des forces armées de l’État cible aux mains du groupe armé « proxy »
Sur le plan juridique, les membres des forces armées de l’État cible qui sont tombés au pouvoir du groupe armé « proxy » ne sont pas considérés comme étant aux mains du groupe, mais à celles de l’État sponsor.
Les règles de la IIIe Convention de Genève, qui protège les PG, s’adressent généralement aux États (dans notre cas, l’État sponsor) et non à leurs forces armées. Eugénie Duss considère à juste titre que même dans le cas d’un conflit armé par « proxy », l’État sponsor est donc la puissance détentrice. Cependant, elle estime que le groupe armé et ses membres doivent également être considérés comme destinataires de la Convention, principalement parce que le groupe armé « proxy » fait partie des forces armées de l’État sponsor, subsidiairement en vertu du principe d’effectivité ou parce que leur conduite est imputable à l’État sponsor selon le régime général de la responsabilité internationale des États (p. 211-212).
En ce qui concerne le traitement des PGs requis par la Convention III, le postulat selon lequel les PGs aux mains du groupe armé sont juridiquement internés par l’État sponsor se heurte à certains problèmes conceptuels et pratiques, pour lesquels Eugénie Duss trouve des solutions convaincantes sur le plan pratique (p. 216-253). Si les défis pratiques dépendent à la fois des ressources humaines et financières du groupe armé ainsi que de son contrôle territorial, des problèmes conceptuels se posent à la lumière de plusieurs règles de la Convention, telles que l’obligation de placer les camps de PGs sous l’autorité immédiate d’un officier appartenant aux forces armées régulières de la puissance détentrice ou celle de faire juger les PGs par un tribunal militaire de la puissance détentrice conformément aux lois applicables aux soldats de cette dernière. Dans de tels cas, la seule solution consiste à accepter le groupe armé « proxy » comme référence et à adapter le contenu des règles lorsqu’elles ne sont pas réalistes. Les difficultés rencontrées par un groupe armé pour appliquer la Convention peuvent être résolues de différentes manières : de nombreuses règles ne prévoient que des obligations de moyen ; une échelle mobile d’obligations (adaptée aux capacités réelles du groupe), comme suggéré pour les groupes armés non étatiques dans le contexte des CANI, pourrait également être appliquée à un groupe armé « proxy » ; la possibilité et l’obligation de libérer les PGs dans le cas où le groupe armé serait incapable de respecter les garanties minimales ; le remplacement du groupe armé par un organisme humanitaire impartial ; et la référence à la situation des membres du groupe armé lors qu’on applique le principe d’assimilation (en vertu duquel les PGs doivent être traités à bien des égards comme les soldats de la puissance détentrice).
Enfin, en ce qui concerne le rapatriement des membres des forces armées de l’État cible une fois que les hostilités actives dans le CAI ont cessé (parce que l’État sponsor n’a plus le contrôle global) mais se poursuivent dans un CANI entre l’État cible et le groupe armé qui n’est plus un « proxy », Eugénie Duss poursuit son approche réaliste (p. 260-261) en n’exigeant pas leur rapatriement et en optant même pour le DIH applicable aux CANIs pour ce qui est de leur traitement (en contradiction flagrante avec la lettre de l’art. 5(1) de la Convention III).
Membres du groupe armé au pouvoir de l’État cible
En vertu du principe d’égalité des belligérants devant le DIH, il semble constituer une exigence fondamentale d’équité que les membres du groupe armé « proxy », qui doivent se conformer, en vertu de la théorie Tadic, au DIH des CAI, y compris à la Convention III, en bénéficient également. Cela augmenterait les chances qu’ils respectent, à leur tour, la Convention III. Cependant, leur conférer le statut de PGs s’ils sont internés par l’État cible soulève trois questions principales : (1) les membres du groupe armé « proxy » « appartiennent-ils » à l’État sponsor ? (2) Les ressortissants de la puissance détentrice sont-ils exclus du statut de PG ? (3) Qui appartient au groupe armé « proxy » ?
Un membre du groupe armé « proxy » bénéficie du statut de PG en vertu de l’article 4(A)(2) de la Convention III, sous réserve de certaines conditions. Premièrement, le groupe doit « appartenir » à l’État sponsor (ou, en vertu du Protocole additionnel I, être soumis à un commandement responsable devant l’État sponsor – ce qui peut, ou non, constituer la même exigence). Deuxièmement, il doit se conformer aux quatre conditions bien connues (de l’art. 4(A)(2) de la Convention). La signification de l’exigence d’« appartenance » en vertu de la Convention est controversée. Eugénie Duss rejoint à juste titre celles et ceux qui soutiennent qu’un accord tacite suffit et qu’il existe tant que le gouvernement (dans notre cas, l’État sponsor) ne rejette pas qu’un groupe armé combat au nom de l’État (p. 92-95 et 137-140). Cela ne résout toutefois pas le problème dans notre cas. Ni l’État sponsor ni le groupe armé « proxy » n’admettront qu’un tel lien existe. Eugénie Duss surmonte cet obstacle en affirmant que l’État sponsor ne peut priver des personnes, par des déclarations, de la protection dont elles bénéficient en fonction de la situation réelle, et qu’un refus de façade de reconnaître leur rôle ne devrait pas être pris en compte (p. 100-101 et 178-182). Cela est conforme à la philosophie générale du DIH. Néanmoins, contrairement à cette philosophie, le statut de combattant et de PG dépend de la volonté de l’État auquel il ou elle appartient. Ce dernier peut à tout moment l’exclure de ses forces armées et ainsi le priver de son statut de combattant et de PG. Eugénie Duss réplique que l’État contrôlant peut le faire – comme un État à l’égard d’un soldat – en cessant de contrôler le groupe, mais pas simplement en niant que le groupe combat en son nom (p. 100).
Selon le texte de la Convention III, la nationalité n’est pas pertinente pour l’attribution du statut de PG. Néanmoins, la majorité des tribunaux et de la doctrine excluent les ressortissants de la puissance détentrice du statut de PG et même l’opinion minoritaire, qui leur reconnaît le statut de PG, autorise leur poursuite pour trahison. Pour surmonter ce problème, Eugénie Duss remplace la nationalité par l’allégeance (p. 188-189, comme le fait la décision Tadic (Chambre d’Appel, Fond, para. 163-169) pour les civils protégés). Deuxièmement, elle s’oppose à l’idée même que la nationalité de la puissance détentrice prive un individu du statut de PG. Au moins dans le cas d’un CAI par procuration, il est logique, compte tenu de sa classification comme CAI, de remplacer la nationalité de l’État territorial par l’adversité envers cet État démontrée par le fait de combattre pour l’État sponsor (p. 190-191).
Même si le groupe armé « proxy » est considéré comme appartenant à l’État sponsor, la question se pose de savoir qui appartient à ce groupe. Il est beaucoup plus difficile de déterminer qui appartient à un groupe armé que d’identifier qui appartient aux forces armées gouvernementales. Comme le suggère le CICR à des fins de ciblage, principalement dans les CANIs (Guide interprétatif sur la notion de participation directe aux hostilités en droit international humanitaire, p. 34-37), mais également pour les forces irrégulières dans les CAIs (ibid., p. 27), Eugénie Duss utilise, même à des fins de détermination du statut de PG, le critère d’une fonction de combat continue.
Une fois qu’il est déterminé que les membres d’un groupe armé « proxy » sont des PGs, leur traitement conformément à la Convention III soulève quelques difficultés supplémentaires. En ce qui concerne l’obligation de rapatrier les PGs à la fin des hostilités actives, la lettre de la Convention III exige que ces prisonniers soient « rapatriés » vers l’État sponsor, ce qui ne semble pas approprié pour la plupart d’entre eux, car cela permettrait à l’État territorial de déporter des rebelles. Si le CAI prend fin mais un CANI se poursuit, comme dans le cas des soldats gouvernementaux internés par le groupe armé, Eugénie Duss n’exige pas leur rapatriement, mais, pour les membres de l’ancien « proxy », l’application continue de la Convention III (p. 260).
Pour le reste, de nombreuses règles de la Convention III relatives au traitement des PGs font référence au consentement (art. 63 (3), 71, 100 (2)), aux décisions, aux accords avec ou à la transmission, en particulier d’informations, (art. 21 (3), 43, 61, 62, 63, 66, 69, 94, 123 (2)) à la puissance dont dépend le PG, qui est juridiquement l’État sponsor. Il semble inapproprié de confier ces fonctions à l’État sponsor, qui niera nécessairement que les PGs dépendent de lui. Cependant, il est également irréaliste et contraire à l’idée d’un CAI que l’État territorial doive consulter, informer ou notifier le groupe armé. Eugénie Duss tente désespérément de proposer des solutions à ce dilemme (p. 249-252 ; voir également ici). En tout état de cause, si la puissance dont dépendent les PGs ne réagit pas, ne donne pas son consentement ou ne conclut pas d’accord, la Convention prévoit un régime par défaut.
Conclusion
L’approche Tadic correspond à la logique juridique. Cependant, lorsqu’elle est appliquée dans la pratique à la guerre par « proxy », elle soulève des problèmes juridiques et pratiques. Le fait que le « proxy » et l’État sponsor nient – par définition – tout contrôle (p. 25) n’est qu’une partie du problème. Même un « proxy » disposé à appliquer le DIH des CAIs se heurtera à de sérieuses difficultés. Grâce à une interprétation parfois très novatrice, Eugénie Duss a montré qu’il est possible de respecter la plupart des exigences de la Convention (mais pas sa lettre).
Néanmoins, je me demande si l’applicabilité du DIH des CAI n’est pas irréaliste et, par conséquent, erronée dans une telle situation. S’agit-il d’un nouvel exemple de théorie développée par un tribunal pénal international, après les faits, sur des questions de DIH afin de faciliter la condamnation d’un accusé ? Ces normes peuvent-elles être appliquées pendant le conflit, comme elles le doivent si elles relèvent du DIH ?
Si ce n’est pas le cas, elles devraient être abandonnées (voir également ici). En effet, des règles irréalistes ne protègent personne ; elles sapent la crédibilité et, par conséquent, la force protectrice de l’ensemble du régime du DIH auprès des parties belligérantes. La question de savoir si la Convention III doit être appliquée, comme le suggère Eugénie Duss, ou si la théorie Tadic doit être abandonnée dans une partie essentielle – laissant le DIH applicable aux CANI régir les droits et obligations des (membres des) « proxies » (comme le suggère Andrew Clapham) – reste ouverte. À cet égard, il est révélateur qu’Eugénie Duss doive fréquemment trouver des solutions réalistes tant pour l’État cible que, plus encore, pour le groupe armé « proxy », en appliquant par analogie les règles et les suggestions du CICR pour les CANI. Ces solutions sont nuancées et réalistes, mais elles sapent, au moins pendant le conflit armé, lorsque le DIH s’applique, le point de départ même de la théorie Tadic.
Qu’on ne nous rétorque pas que les « proxies » ne devraient pas exister et que leur utilisation devrait être découragée ! En effet, l’essence même du DIH est qu’il s’applique à une situation, à savoir un conflit armé, qui ne devrait pas exister et devrait être découragée.